Efeitos Sobre Bem-Estar Social e Representação
Partidária no Legislativo
A interferência do poder econômico nos rumos políticos de um país tem sido uma fonte de constante preocupação da sociedade. Existe uma forma bastante natural de intervir na política. Como o custo das campanhas eleitorais pode ser extremamente elevado, para exercer essa influência política seria suficiente financiar a campanha de um candidato capaz de implantar, depois que ocorresse a eleição, uma plataforma de interesse do grupo financiador. Para esse último, o desembolso de algum recurso poderia gerar um ganho muito maior no futuro, ao passo que para o político, um comprometimento velado representaria uma maior chance de ganhar a competição, na medida em que o candidato disporia de mais recursos para investir na campanha.
Como o Poder Legislativo constitui o órgão máximo de tomada de decisão política num país, as atenções se concentram nas oportunidades que o poder econômico possa ter de moldar as posições de política dos constituintes da legislatura. Segundo o Senador Pedro Simon1, o recente escândalo dos “Anões do Orçamento” é um exemplo desse processo de favorecimento de grupos econômicos por congressistas, os quais, em troca do financiamento das campanhas eleitorais, incluíam emendas no orçamento em benefício de empreiteiras.
Também em outros países as relações entre agentes econômicos poderosos e políticos de influência revelam situações de risco. Um caso recente e bastante significativo foi a falência de gigante Enron, uma importante companhia de energia dos Estados Unidos. De acordo com a “CBS News”3, o presidente George W. Bush recebeu cerca de US $ 623.000 em contribuições daquela empresa desde 1993, tanto para a competição presidencial, quanto para as estaduais. Além disso, cerca de 250 congressistas receberam contribuições da companhia de 1989 a 1992, no total de mais de um milhão de dólares. No período entre 1997 e 2000, outros US$ 2,5 milhões foram doados pela Enron aos partidos políticos. Assim, é natural que aflorem preocupações com o financiamento privado das campanhas eleitorais. Questiona-se, ciclicamente, se a coibição da participação do setor privado no processo eleitoral é uma forma eficiente de eliminar o efeito nocivo do lobby pré-eleitoral, considerado como qualquer atividade prévia às eleições por parte de indivíduos ou de grupos de interesse privado que influenciam as ações dos políticos após as eleições. Além disso, também se discutem quais seriam as fontes alternativas de financiamento das campanhas eleitorais se a contribuição privada fosse vedada.
As mudanças na legislação brasileira relativas ao assunto, principalmente a partir da década de 70,demonstram essa inquietação.
Em 1971, uma nova lei orgânica dos partidos políticos foi promulgada (Lei nº 5682). Entre outros aspectos, regulamentou-se o chamado fundo de assistência financeira dos partidos políticos,composto das multas e penalidades aplicadas a partir da legislação eleitoral, dos recursos financeiros que lhe fossem destinados também por lei, e de doações particulares. Do montante acumulado no fundo, 80% era distribuído com base na proporção dos partidos na Câmara dos Deputados e os outros 20%, repartido igualmente entre eles. Também importante para a abordagem que se apresenta foi a vedação imposta pela lei aos partidos quanto ao recebimento, direto ou indireto, de contribuição, auxílio ou recurso procedente de empresa privada, de finalidade lucrativa, entidade de classe ou sindical.
No entanto, a história mostrou que essa vedação restou ineficiente. Durante a vigência daquela lei, criou-se um incentivo ao financiamento de campanhas via a formação de um “caixa dois”, ou seja, os recursos recebidos à margem da lei faziam parte de uma contabilidade paralela e, portanto, não divulgada pelos partidos. Um caso notório dessa ocorrência foi o chamado “Esquema PC”, iniciado durante a campanha eleitoral do primeiro presidente eleito diretamente após o período militar, Fernando Collor de Mello. Seu tesoureiro de campanha, Paulo César de Farias, recebia dinheiro de empresários nacionais durante a disputa eleitoral e o mandato presidencial, facilitando, em troca, licitações públicas para aquelas empresas. Uma CPI também foi instaurada, levando ao afastamento de Collor do cargo de presidente da República. Estima-se que o esquema tenha movimentado, no mínimo, US$ 350 milhões4.
Nesse contexto, a permissão do financiamento privado passou a ser considerada a melhor alternativa, culminando na alteração, em 1995, da lei orgânica dos partidos políticos (Lei nº 9096).
Essa nova regra mantinha a idéia do fundo de assistência aos partidos, que passou a ser chamado de “Fundo Partidário” e contou com a definição de uma contribuição pública permanente em montante nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995. Outras duas importantes alterações introduzidas pela nova lei foram o critério de distribuição dos recursos do fundo, já que 99% do total seriam distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, além da permissão de os partidos receberem diretamente doações de pessoas físicas e jurídicas para constituição de seus fundos, desde que as declarassem à Justiça Eleitoral.
Mais uma vez, a regra estabelecida não parece ter surtido o efeito esperado, pois se deu uma nova ocorrência no cenário político vinculada ao financiamento de campanha.Em novembro de 2000, o jornal “A Folha de São Paulo” publicou reportagem sobre contas paralelas do presidente reeleito em 1998 Fernando Henrique Cardoso. Segundo aquela reportagem, apresentada pela revista “Veja”5 naquele mesmo mês, o tesoureiro da campanha, Luiz Carlos Bresser Pereira, registrou o recebimento de R$ 43 milhões de contribuições para a campanha, deixando de declarar ao Tribunal Superior Eleitoral doações superiores a R$ 10 milhões, correspondentes a mais de 20% do total declarado.
Do ponto de vista da contabilidade oficial de campanha, são marcantes as diferenças de gastos nas campanhas eleitorais dos candidatos em 1998. Na campanha para os governadores eleitos menciona-se a divergência dos gastos declarados pelo governador da Paraíba, José Maranhão, e pelo de Sergipe, Albano Franco, que montam R$ 116 .500 e R$ 1,3 milhão, respectivamente. Já para o cargo de presidente, aquelas eleições registraram uma discrepância ainda maior, pois Ciro Gomes declarou ter gasto com a campanha R$ 1 milhão, Luiz Inácio da Silva, outros R$ 3,9 milhões, para um gasto de R$ 43 milhões declarados pelo candidato eleito Fernando Henrique Cardoso.
Dessas evidências, infere-se que a nova legislação sobre o financiamento da disputa eleitoral pode ter tido um efeito distinto daquele que se pretendia. Além de não se ter certeza dos valores declarados pelos candidatos, em vista da possibilidade de desvio dos montantes recebidos ou da necessidade de esconder a identidade do doador para não evidenciar futuros favorecimentos, a competição pode ter se tornado extremamente desigual, gerando um efeito anti-competitivo. De fato, os partidos com maior financiamento privado teriam melhores chances de conquistar mais lugares no Congresso, tornando-se, por conseqüência, mais atraentes ao financiador privado, que, por sua vez, novamente os financiaria, garantindo a manutenção do status quo da divisão política.Em resposta a esses acontecimentos e diversos outros ligados à corrupção nos meios políticos, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal vêm novamente se movimentado no sentido de alterar a legislação atual. Os objetivos principais seriam evitar a ingerência do poder econômico nas decisões políticas por meio do mecanismo de financiamento privado de campanhas e, por conseqüência, a desigualdade de condições nas competições eleitorais.
Na Câmara existem quatro projetos de lei7 tratando das contribuições privadas, seja sugerindo que se torne crime a doação de dinheiro por pessoa jurídica para o financiamento de campanha eleitoral, seja propondo a proibição de candidatos e partidos de receberem recursos de empresas e/ou entidades que mantenham vínculo com o poder público; nesse último caso o foco do delito recai sobre aquele que recebe o recurso e não sobre o doador. Já no Senado, são dois os projetos8, estando aprovada a proposta de as campanhas eleitorais serem financiadas exclusivamente 5 pelo setor público, vedando-se as doações privadas nos anos eleitorais e ampliando-se as dotações orçamentárias federais que compõem o fundo partidário, nos anos em que se realizarem eleições, de R$ 0,35 para R$ 7,00 por eleitor alistado pela Justiça Eleitoral até 31 de dezembro do ano anterior, enquanto a forma de distribuição dos recursos permaneceria a mesma.
Em relação ao projeto apresentado no Senado, muito se discutiu quanto às vantagens e desvantagens de se vedar a participação do setor privado nas campanhas eleitorais. Ao se proibir o financiamento privado, poder-se-ia equalizar as condições de disputa entre os diversos partidos, diminuir a intervenção do poder econômico nos rumos das políticas adotadas pelo governo e, até como uma conseqüência deste último, ampliar os benefícios das políticas públicas à maioria da população9. Por outro lado, há alguns parlamentares que consideram injusta a forma de distribuição dos recursos do fundo partidário, além de entenderem improvável o impedimento por completo da interferência privada, pois acham que seria inevitável, por exemplo, que a mídia promovesse algum partido ou candidato. A partir dessa premissa, portanto, para esses senadores o aumento da dotação orçamentária para o fundo partidário oneraria ainda mais os contribuintes.
Nesse ponto, faz-se pertinente uma análise sobre os efeitos da contribuição pública. As propostas de alteração da lei orgânica dos partidos políticos pelo Senado Federal sugerem um estudo da contribuição pública no que diz respeito a dois aspectos: a conseqüência do lobby pré-eleitoral sobre as políticas propostas pelos candidatos do ponto de vista da melhoria do bem-estar social; e as condições de competição entre os partidos para, por meio de uma análise das probabilidades de os partidos se elegerem a partir de campanhas financiadas pelo setor público, verificar o efeito da contribuição pública sobre as respectivas proporções no Legislativo, ou seja, ficar se o status quo será mantido ou se haverá mudanças significativas nas proporções dos partidos.
Para tanto foram desenvolvidos modelos de competição eleitoral nos quais é introduzido explicitamente o papel do financiamento de campanha nas decisões dos eleitores. A base dessas modelagens é uma abordagem desenvolvida em Lindbeck e Weibull (1987). Segundo essa modelagem, além de considerar as propostas apresentadas pelos candidatos, o voto de um eleitor também é influenciado por uma característica pessoal, apresentada pelos autores como “ideologia”.
Essa ideologia reflete um viés do eleitor em favor de um partido motivado por diferentes fatores que afetam a sociedade, como, por exemplo, súbitas crises externas ou catástrofes naturais. Como esses fatores são tipicamente de origem imprevisível, a sua influência sobre as escolhas do eleitorado é modelada a partir de variáveis estocásticas, de forma que essa abordagem passou a ser conhecida como “Modelo de Voto Probabilístico”.
